مرکز پژوهش‌ها با بررسی لایحه مشارکت عمومی-خصوصی براساس اصل 85 مخالفت کرد

کد خبر: ۵۷۸۳۴

تاریخ: ۱۷ ارديبهشت ۱۳۹۹ - ۱۱:۱۳

به گزارش نبض بازار مرکز پژوهش های مجلس با انتشار گزارشی با عنوان «اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه مشارکت عمومی – خصوصی»» ضمن تاکید بر ضرورت تصویب قانونی جامع و شفاف برای استفاده از روش مشارکت عمومی-خصوصی در توسعه کشور، با بررسی این لایحه طبق اصل 85 قانون اساسی مخالفت کرد.

بازوی کارشناسی مجلس با تاکید بر اینکه توجه به موضوع مشارکت عمومی-خصوصی و اجرای انواع روش‌های آن، از مؤثرترین راهکارهایی است که در اغلب کشورهای جهان جهت رفع مشکل سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و بهبود کارایی روش انجام طرح‌های عمرانی به‌کار گرفته شده، آمده است: «اگرچه ادبیات «مشارکت عمومی و خصوصی» در سال‌های اخیر در کشور به طور گسترده در حوزه طرح‌های عمرانی مورد استفاده قرار گرفته است، اما قانونگذار از سالیان گذشته به این موضوع در دو حوزه خدمات عمومی و طرحهای عمرانی توجه داشته است و در عرصه عمل دستگاههای اجرایی مبتنی بر ظرفیت‌های قانونی ایجاد شده، انواع روشهای مشارکت عمومی - خصوصی نظیر برونسپاری، خرید خدمت، اجاره، مشارکت مدنی، واگذاری و... را اجرایی کرده‌اند... تجربه سالها قانونگذاری در زمینه مشارکت عمومی - خصوصی و اجرای آن در طول سالهای گذشته توسط دستگاههای اجرایی در تمامی بخشهای کشور الزامات، چالشها و موانع توسعه این روشها را آشکار ساخت که رفع آن نیازمند تدوین یک قانون جامع، شفاف، ساده و یکپارچه مشتمل بر پیش‌بینی تمام ارکان مشارکت با بخش غیردولتی، فرایند توسعه پروژه، تأییدیه‌های لازم در طول دوره پروژه، فرایند ارجاع کار، حمایت‌های دولتی، فرایند تدارک پروژه، فرایند پیاده‌سازی پروژه، پیش‌بینی انواع مشوق‌های واگذاری طرح‌ها و برقراری راهکارهایی جهت اقتصادی کردن طرح‌ها، ایجاد پایگاه جامع اطلاعات طرح‌های عمرانی، تمرکززدایی و تفویض اختیار به مسئولین استانی و دستگاهی جهت مشارکت با بخش خصوصی در طرح‌ها، تدوین شیوه‌های شفاف شناسایی طرح‌های قابل واگذاری دارای قابلیت بهره‌برداری انتفاعی است».اصل 85

* اهم چالش‌های توسعه مشارکت عمومی - خصوصی در کشور

این مرکز پژوهشی سپس به بررسی چالش‌های توسعه مشارکت عمومی - خصوصی در کشور پرداخته و اعلام کرده است: «اهم چالش‌های توسعه مشارکت عمومی - خصوصی در کشور عبارتند از:

- تعدد و پراکندگی قوانین و مقررات و در برخی موارد تعارض آنها

- عدم تعیین ساختار توسعه مشارکت به صورت متمرکز یا غیرمتمرکز و مشخص نبودن عاملیت توسعه مشارکت عمومی - خصوصی در کشور

- مشخص نبودن نحوه تأمین منابع مالی پایدار برای پرداخت تعهدات دولت در قراردادهای مشارکتی

-حجم بالای مطالبات بخش خصوصی از دولت و لزوم اعتمادسازی برای بخش خصوصی نسبت به ایفای تعهدات دولت

- ناآشنایی دستگاه‌های اجرایی با نظام مشارکت عمومی - خصوصی و تمایل پایین آنها برای واگذاری طرح‌ها به دلیل کاهش اختیارات و بودجه که متعاقباً منجر به مقاومت دستگاه‌های اجرایی در واگذاری طرح‌ها می‌شود

- نبود سازوکارهای تأمین منابع مالی پروژهمحور از طریق نهادهای مالی توسعه‌ای

- سازوکار ناکارآمد، غیرشفاف و پیش‌بینی‌ناپذیر در نظر گرفته شده برای واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در دستورالعمل ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)

- وجود محدودیت‌های فراوان برای نقش‌آفرینی بانکها و بازار سرمایه

- نبود سازوکارهای لازم مالی و بیمه‌ای برای پوشش ریسک قراردادهای مشارکتی

- نبود جذابیت کافی برای ورود بخش خصوصی به دلیل نداشتن توجیه مالی طرحها

- عدم کفایت مشوق‌های کارآمد برای سرمایه‌گذار بخش خصوصی در طرح‌های زیرساختی

- سازوکار نامناسب برای تعیین بهای تمام شده محصول طرح‌های زیرساختی

- دسترسی محدود به منابع مالی ارزان قیمت داخلی و خارجی

- برنامه غیرمنسجم بلندمدت برای واقعی کردن (یا نزدیک به واقعی کردن) بهای ارائه محصول طرحهای زیرساختی

-رشد بیرویه تعداد طرح‌ها (پروژه‌های) جدید عمرانی استانی بر اساس اختیارات کمیته برنامه‌ریزی شهرستانها

-عدم وجود نهادهای توسعه‌گر در فعالان بخش خصوصی که میتوانند به عنوان شروع‌کننده موتور محرک پروژه‌های مشارکت عمومی- خصوصی عمل نمایند .

- فقدان اطلاع‌رسانی برخط و مناسب طرح‌ها (پروژه‌ها) و معرفی و تبلیغات گسترده فرصت‌ها».مجلس

*5 نقطه قوت لایحه مشارکت عمومی - خصوصی و اصلاحات آن

براساس بررسی های مرکز پژوهش های مجلس، نقاط قوت لایحه مشارکت عمومی- خصوصی و اصلاحات انجام شده توسط کمیسیون عمران مجلس عبارتند از:

«1. اجازه ارجاع به داوری در اختلافات قراردادی و همچنین سایر روش‌های حل اختلاف و توجه به مسئله ایجاد شعب خاص

تخصصی در قوه قضائیه (موضوع مواد (26) و (27))

2. شفافیت و دسترسی متقاضیان به اطلاعات طرح‌ها و پروژه‌ها (موضوع ماده (7))

3. انتفاعی‌سازی پروژه‌های عمرانی (موضوع مواد (29) و (30))

4. تبیین روشها و الزامات قراردادهای مشارکت (مواد (12)، (13) و (14))

5. نهادسازی جهت تسهیل و تعمیق مشارکت عمومی- خصوصی (مواد (5)، (8) و (9))».

*9 ایراد گزارش کمیسیون عمران درباره لایحه مشارکت عمومی - خصوصی

براساس بررسی های بازوی کارشناسی مجلس، اشکالات و کاستی‌های گزارش کمیسیون عمران مجلس در رابطه با لایحه مشارکت عمومی- خصوصی عبارتند از:

«1. یکسان‌انگاری فرایند مشارکت عمومی و خصوصی انواع پروژه‌های عمرانی

2. در نظر نگرفتن ضمانت‌های اجرایی لازم جهت شناسایی پروژه‌های مستعد مشارکت و معرفی آنها

3. تشکیل یک شورای ملی ضروری اما ناکارآمد (موضوع ماده (5))

4. جایگزینی دستورالعمل به جای قوانین معاملات دولتی و قانون مناقصات (موضوع ماده  (10))

5. تعریف مضیق از طرف خصوصی (موضوع ماده (1))

6. حل نشدن مشکل تأمین مالی زیر ساخت در فرایند مشارکت عمومی – خصوصی

7. عدم برنامه‌ریزی مدون برای کنترل تعهدات دولت ذیل قراردادهای مشارکتی (ماده (22))

8. ناکارآمدی سازوکار در نظر گرفته شده برای صندوق توسعه و ضمانت مشارکت عمومی  خصوصی (موضوع ماده (21))

9. عدم رفع مشکل حق بیمه تأمین اجتماعی در قراردادهای مشارکتی (ماده (28))».

همچنین براساس بررسی های این مرکز پژوهشی، ملاحظات حقوقی این لایحه و اصلاحات آن عبارتند از: «1. مغایرت با سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه به دلیل استفاده از منابع صندوق توسعه ملی (مغایر اساسنامه صندوق توسعه ملی و سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه)

2. مغایرت با قانون برنامه ششم توسعه به دلیل افزایش معافیت‌های مالیاتی (مغایر با بند «الف» ماده (6) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه)».

*اشکالات لایحه مشارکت عمومی-خصوصی، می‌تواند دستاوردهای آن را تحت الشعاع قرار دهد

*مخالفت مرکز پژوهش ها با بررسی لایحه براساس اصل 85

در بخش جمع‌بندی گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «لایحه مشارکت عمومی - خصوصی تلاشی است برای تدوین یک قانون جامع و مانع به منظور رفع چالش هایی که در اجرای قوانین متعدد و پراکنده در زمینه توسعه مشارکت عمومی - خصوصی در سال های گذشته شناسایی شده است. این لایحه دارای نقاط قوتی است که با اصلاحاتی که در کمیسیون عمران در آن صورت گرفته به خوبی بخشی از چالش های این حوزه را راهگشایی کرده است. با این وجود در لایحه و متن نهایی کمیسیون به بخشی از چالش ها نیز صرفاً اشاره شده و راهکاری جهت رفع یا حل آن چالش ها مطرح نشده است. به نظر می رسد یکی از علت هایی که این لایحه، تهیه و تصویب 18 آیین نامه و دستورالعمل (در زمینه موضوعاتی اساسی که اساساً شأنیت حکم قانونی دارند و در سطح آیین نامه و دستورالعمل نیستند) را لازم دیده است همین امر باشد که یا راهکاری قانونی برای رفع یا حل آن مشکلات تدبیر نشده است و یا اتفاق نظری بر سر آن موضوعات وجود نداشته است و درنتیجه پرداختن به این موضوعات به آینده موکول شده است.مجلس

با توجه به نکات مطرح شده در بخش های قبل گزارش، لایحه مشارکت عمومی ـ خصوصی دارای ایرادات و چالش هایی است که امکان برطرف کردن آنها وجود دارد و عدم برطرف شدن برخی از آنها مانند محور بسیار مهم نحوه انتخاب طرف خصوصی (فرایند ارجاع کار) و اعطای این اختیار به دستورالعمل هایی که در آینده تدوین خواهند شد می تواند مشکلات متعددی را به همراه داشته باشد. به عبارتی اهمیت مشکلات ذکر شده به حدی است که می تواند همه دستاورد های لایحه مشارکت و اصلاحات انجام شده توسط کمیسیون تخصصی را تحت الشعاع قرار دهد و این موضوع را به تجربه ای ناموفق در کشور تبدیل کند. با توجه به جمیع نکات مطرح شده لازم است قبل از هرگونه تصمیم گیری درباره با تصویب آزمایشی این لایحه در مرحله اول اشکالات ذکر شده برطرف شود. پس از برطرف شدن مشکلات ذکر شده می توان در مورد اینکه این لایحه به صورت قانونی آزمایشی مورد استفاده قرار بگیرد یا از همان ابتدا به صورت قانونی دائمی تصویب شود تصمیم گیری کرد. در صورت عدم انجام اصلاحات، و بر اساس گزارش فعلی کمیسیون عمران، پیشنهاد می شود با درخواست رسیدگی به لایحه مشارکت عمومی - خصوصی طبق اصل هشتادوپنجم (85) قانون اساسی موافقت نشود».اصل 85

فارس