گزارش نبض بازار از دلایل و پیامدهای افزایش تعداد کارمندان دولت:

تعداد کارمندان در ایران ۳ برابر استاندارد جهان است/ در ایران کار یک نفر بین ۵ تا ۶ نفر تقسیم می‌شود

کد خبر: ۲۲۲۹۴۰

تاریخ: ۲۲ شهريور ۱۴۰۴ - ۱۷:۰۰

بخش دولتی ایران با حدود ۳.۵ میلیون کارمند رسمی و قراردادی، معادل نزدیک به ۱۵ درصد کل نیروی کار کشور، از بزرگ‌ترین کارفرمایان ملی است. این حجم از اشتغال دولتی، که در برخی استان‌ها و وزارتخانه‌ها به مرز اشباع رسیده، نه تنها بار مالی سنگینی بر بودجه تحمیل کرده، کارایی و بهره‌وری را نیز به شدت کاهش داده است.

به گزارش نبض بازار – به تازگی که موضوع تعطیلی‌های ادارات دولتی برای کنترل مصرف انرژی پیش آمده، همزمان شمار کارکنانی که به این واسطه محل تعدیل مصرف هستند هم مورد بحث قرار گرفته، چنان که برخی به این تعداد، انتقاداتی وارد کرده‌اند که حالا موضوع این نوشتار شده است.

مسئله مازاد نیروی انسانی در دستگاه‌های دولتی، پدیده‌ای تازه نیست، اما در دهه‌های اخیر به شکلی ساختاری و مزمن تثبیت شده است. داده‌های رسمی سازمان اداری و استخدامی کشور نشان می‌دهد در ۱۴۰۱، تنها در استان تهران بیش از ۳۵۴ هزار کارمند دولتی مشغول به کار بوده‌اند، رقمی که به تنهایی از کل کارکنان بخش عمومی برخی کشور‌های اروپایی با جمعیت مشابه بیشتر است. این وضعیت در حالی ادامه دارد که سهم بخش دولتی از اشتغال در ایران (۱۴.۷۷ درصد) بالاتر از آلمان (۱۲.۹ درصد) و نزدیک به ترکیه (۱۵.۳ درصد) است، اما تفاوت اصلی در بهره‌وری و ساختار هزینه‌هاست.

ریشه‌یابی این پدیده نیازمند نگاهی به تاریخچه گسترش دولت در ایران، نقش سیاست‌های استخدامی در دهه‌های پس از انقلاب، و تأثیر تحریم‌ها و رکود اقتصادی بر بازار کار است. در این گزارش، بر اساس داده‌های منابع بین‌المللی و داخلی، به بررسی چرایی و چگونگی شکل‌گیری این مازاد، پیامد‌های آن، و مقایسه با کشور‌های هم‌جمعیت پرداخته می‌شود.

ریشه‌های تاریخی و ساختاری مازاد نیروی انسانی

گسترش بدنه دولت در ایران را می‌توان به دو دوره اصلی تقسیم کرد: نخست، دوره پس از انقلاب ۱۳۵۷ که با ملی‌سازی گسترده صنایع و نهاد‌ها همراه بود و دولت را به کارفرمای اصلی کشور بدل کرد؛ دوم، دوره پس از جنگ ایران - عراق که سیاست‌های بازسازی و توسعه زیرساخت‌ها، با جذب انبوه نیرو‌های رسمی و قراردادی در وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی همراه شد.

در دهه ۱۳۸۰، با افزایش درآمد‌های نفتی، روند استخدام‌های دولتی شتاب گرفت. بسیاری از این استخدام‌ها نه بر اساس نیازسنجی واقعی، که به‌عنوان ابزار توزیع رانت و جلب حمایت سیاسی انجام شد. گزارش‌های تحقیقی رویترز و بانک جهانی نشان می‌دهد در اقتصاد‌های رانتی، دولت‌ها تمایل دارند از اشتغال دولتی به‌عنوان ابزاری برای کنترل اجتماعی و کاهش فشار بیکاری استفاده کنند، حتی اگر به کاهش بهره‌وری منجر شود.

تمرکز نیروی مازاد در وزارتخانه‌ها و استان‌ها

بر اساس داده‌های رسمی، بیشترین تراکم نیروی انسانی در وزارت آموزش و پرورش، وزارت بهداشت، و وزارت کشور مشاهده می‌شود. آموزش و پرورش به تنهایی بیش از ۹۰۰ هزار کارمند دارد که بخش عمده آن معلمان رسمی و نیرو‌های اداری هستند و این در حالی است که این وزارت خانه متهم به ضعف در تربیت نسل جدید باسواد است به طوری که گفته می‌شود بیشینه دانش آموختگان دوره شش ساله ابتدایی، فاقد توانمندی در  روخوانی صحیح هستند. در وزارت بهداشت نیز شبکه گسترده بیمارستان‌ها و مراکز درمانی دولتی، با وجود کمبود تجهیزات، از نظر نیروی انسانی در برخی بخش‌ها مازاد دارد در حالی که می‌دانیم بیشترین شکایات از عدم طی رویه صحیح، مرتبط با زیرمجموعه‌های این وزارت خانه است.

از نظر جغرافیایی، استان تهران با ۳۵۴ هزار کارمند، خراسان رضوی و خوزستان هر یک با بیش از ۱۵۰ هزار کارمند، در صدر قرار دارند. این تمرکز، علاوه بر فشار بر بودجه استانی، موجب ایجاد ساختار‌های اداری پیچیده و کندی فرآیند‌ها شده است.

پیامد‌های اقتصادی و اجتماعی

مازاد نیروی انسانی در دولت، پیامد‌های چندلایه‌ای دارد. نخست، فشار مستقیم بر بودجه عمومی: برآورد‌ها نشان می‌دهد بیش از ۴۰ درصد بودجه جاری کشور صرف پرداخت حقوق و مزایای کارکنان دولت می‌شود. این نسبت در آلمان حدود ۲۵ درصد و در ترکیه کمتر از ۳۰ درصد است.

دوم، کاهش بهره‌وری و کیفیت خدمات عمومی: در بسیاری ادارات، حجم کار واقعی با تعداد کارکنان تناسب ندارد که منجر به پدیده «بیکاری پنهان» شده. گزارش‌های داخلی حاکی از آن است که در برخی سازمان‌ها، یک کار که می‌تواند توسط دو نفر انجام شود، بین پنج یا شش نفر تقسیم می‌شود.

سوم، اثرات منفی بر بخش خصوصی: حضور گسترده دولت به‌عنوان کارفرما، با ارائه امنیت شغلی بالا و مزایای نسبی، باعث جذب نیروی کار ماهر از بخش خصوصی شده و رقابت‌پذیری این بخش را کاهش داده است.

نمونه‌هایی از تبعات منفی

از نمونه‌های بارز، بحران ناکارآمدی در شرکت‌های دولتی زیان‌ده است. برخی شرکت‌های وابسته به وزارت صنعت و معدن، با وجود کاهش تولید، همچنان نیروی انسانی خود را حفظ کرده‌اند و حتی افزایش داده‌اند، که زیان عملیاتی را تشدید کرده است.

در حوزه خدمات شهری نیز، شهرداری‌های کلان‌شهر‌ها با تورم نیروی انسانی مواجه‌اند. در برخی شهرداری‌ها، نسبت کارمند به جمعیت، دو تا سه برابر استاندارد جهانی است، که نتیجه آن افزایش هزینه‌های جاری و کاهش بودجه عمرانی بوده است.

مقایسه با آلمان و ترکیه

آلمان با جمعیتی مشابه ایران (حدود ۸۴ میلیون نفر) حدود ۶.۵ میلیون کارمند بخش عمومی دارد، اما این شامل کارکنان دولت فدرال، ایالت‌ها، شهرداری‌ها و بخش‌های آموزش و بهداشت است که بهره‌وری بالایی دارند و ساختار شفافیت و پاسخگویی قوی بر آنها حاکم است. سهم کارکنان بخش عمومی از کل نیروی کار در آلمان حدود ۱۲.۹ درصد است.

ترکیه نیز با جمعیتی نزدیک به ایران، حدود ۴.۸ میلیون کارمند بخش عمومی دارد که معادل ۱۵.۳ درصد نیروی کار است. تفاوت اصلی ترکیه با ایران در این است که بخش بزرگی از کارکنان دولتی در حوزه‌های آموزش و امنیت متمرکز هستند و ساختار استخدامی آنها انعطاف‌پذیرتر است، به‌گونه‌ای که امکان جابه‌جایی و تعدیل نیرو در شرایط بحران اقتصادی وجود دارد.

مقایسه ساختاری ایران، آلمان و ترکیه در اشتغال دولتی

در مقایسه سه کشور هم‌جمعیت، مسئله «اندازه» و «کیفیت» نیروی کار بخش عمومی از هم تفکیک‌پذیر نیست: ایران با بازار کاری حدود ۲۸.۶ میلیون نفر در ۲۰۲۴، بر رانش تاریخیِ دولت‌محور تکیه دارد؛ آلمان با بازار کاری نزدیک به ۴۶ میلیون شاغل در ۲۰۲۵، دولت را روی سکوی حکمرانی چندسطحی سامان داده است؛ و ترکیه در میانه اصلاحات مالی-اداری تلاش می‌کند بهره‌وری را بر بودجه غالب کند. تفاوت خروجی‌ها نه از صرف تعداد، بلکه از چگونگی توزیع اختیار، پاسخگویی، و انضباط مالی می‌آید.

در آلمان، تعداد شاغلان در ژوئن ۲۰۲۵ حدود ۴۵.۹ میلیون نفر گزارش شده و نرخ‌های مشارکت و اشتغال پایدار، زمینه اداره کارآمد خدمات عمومی را فراهم کرده است. ساختار استخدام عمومی در آلمان بر محور ایالت‌ها و شهرداری‌ها، با نظام داده‌محور و ارزیابی عملکرد مستمر پیش می‌رود؛ تصویری که در داده‌های اتحادیه اروپا نیز با نرخ‌های بالای اشتغال و ترکیب بخشی نیروی کار تأیید می‌شود.

بهره‌وری نهادی و حکمرانی؛ چرا خروجی متفاوت است؟

تصویر آلمان از منظر اقتصاد سیاسی، ترکیبی از تمرکززدایی مالی، قرارداد‌های کاری استاندارد، و ارزیابی مستمر نیاز‌های بخشی است. در داده‌های اتحادیه اروپا، بخش‌های بهداشت و خدمات اجتماعی، آموزش، و «اداره عمومی و دفاع» با نرخ‌های بالای کمبود نیروی کار و جای خالی مواجه‌اند؛ نشانه‌ای از فشار تقاضا و سازوکار‌های جذب هدفمند، نه انباشت مازاد. این تصویر به‌روشنی از تفکیک «کسری مهارت» با «تورم بدنه اداری» حکایت دارد.

ترکیه در مسیر اصلاحات کلان مالی و افزایش مشارکت نیروی کار، بر کاراتر کردن هزینه‌های جاری و گسترش پایه مالیاتی تأکید دارد. رویکرد توصیه‌شده در اسناد سیاستی بر «بهبود بهره‌وری خدمات عمومی، کاهش ناترازی‌ها، و افزایش مشارکت زنان» استوار است؛ مجموعه‌ای که بر مدیریت فعال نیروی انسانی و انعطاف در جابه‌جایی‌ها دلالت می‌کند. تفاوت کلیدی با ایران، پیوند صریح سیاست‌های بازار کار با انضباط بودجه‌ای و آینده‌پژوهی جمعیتی است.

چرا اصلاح در ایران دشوار است؟

اصلاح ساختار نیروی انسانی دولت در ایران با موانع سیاسی و اجتماعی جدی روبه‌روست. از یک سو، حذف یا تعدیل نیرو‌های مازاد می‌تواند تبعات اجتماعی و امنیتی داشته باشد، به‌ویژه در استان‌هایی که دولت کارفرمای اصلی است. از سوی دیگر، مقاومت بروکراسی و شبکه‌های ذی‌نفع مانع از اجرای سیاست‌های کوچک‌سازی دولت می‌شود.

تجربه کشور‌های موفق در اصلاح ساختار دولت، مانند آلمان شرقی پس از اتحاد یا برخی کشور‌های اروپای شرقی، نشان می‌دهد که این فرآیند نیازمند ترکیبی از بازآموزی نیروی کار، توسعه بخش خصوصی، و ایجاد نظام شفاف ارزیابی عملکرد است.

مسیر‌های پیشنهادی بر اساس تجربه جهانی

بر اساس مطالعات بانک جهانی و OECD، سه مسیر کلیدی برای کاهش مازاد نیروی انسانی در دولت وجود دارد:

انجماد استخدام‌های جدید به جز در بخش‌های حیاتی مانند بهداشت و آموزش.

برنامه‌های بازآموزی و انتقال نیرو به بخش خصوصی یا تعاونی‌ها.

اصلاح نظام پرداخت و ارزیابی عملکرد برای افزایش بهره‌وری و حذف بیکاری پنهان.

در ایران، اجرای این مسیر‌ها نیازمند اراده سیاسی، شفافیت در داده‌ها، و همراهی افکار عمومی است. بدون این عناصر، خطر تداوم چرخه معیوب «استخدام برای رضایت کوتاه‌مدت» و «کسری بودجه مزمن» همچنان باقی خواهد ماند.