بررسی جامع ساختار و عملکرد پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای

پیمان NPT چیست و کدام کشورها عضو آن هستند؟

کد خبر: ۲۲۲۸۹۷

تاریخ: ۱۱ شهريور ۱۴۰۴ - ۱۲:۳۰

پس از فعال شدن مکانیسم ماشه، ایران بار دیگر مساله خروج از پیمان NPT را مطرح کرده است. اما این پیمان چیست؟ کدام کشورها عضو آن هستند و خروج از آن چه پیامدهایی برای ایران دارد؟

به گزارش نبض بازار - پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (NPT) از ۱۹۷۰ با هدف جلوگیری از گسترش تسلیحات هسته‌ای، ترویج خلع سلاح و تضمین استفاده صلح‌آمیز از انرژی اتمی اجرایی شد و اکنون ۱۹۱ کشور عضو دارد (کوبا، اسرائیل، هند و پاکستان عضو آن نیستند). اهمیت این پیمان نه تنها از منظر حقوقی، که از منظر روابط بین‌الملل، اقتصاد سیاسی و امنیت جهانی غیرقابل انکار است. در شرایطی که پرونده ایران و سناریوی طرح خروج از NPT در مجلس شورای اسلامی بار دیگر این پیمان را به اخبار آورده، بررسی دقیق ساختار سازمانی، مولفه‌های مالی، نیروی انسانی، کشور‌ها و بازیگران ذی‌نفوذ، روند‌های تاریخی، انتقادات و چشم‌انداز آینده NPT ضروری است.

چارچوب نهادی و ساختار سازمانی NPT

تعریف و ماهیت حقوقی: پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (Non-Proliferation Treaty – NPT) بر پایه سه رکن اصلی شکل گرفت: جلوگیری از اشاعه سلاح‌های هسته‌ای، ترویج خلع سلاح و حمایت از استفاده صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای. مطابق تعریف رایج حقوق بین‌الملل، اعضا به دو دسته تقسیم می‌شوند: کشور‌های دارای سلاح هسته‌ای (آمریکا، روسیه، فرانسه، چین، بریتانیا) و کشور‌های غیرهسته‌ای. کشور‌های دسته اول، ساخت یا انتقال سلاح هسته‌ای را متعهد نمی‌شوند و در مقابل کشور‌های غیرهسته‌ای تعهد می‌کنند به‌دنبال سلاح هسته‌ای نروند. ماده ۴ نیز حق بهره‌مندی صلح‌آمیز از فناوری هسته‌ای را به رسمیت شناخته است.

سازمان‌دهی اداری و محل استقرار: NPT یک پیمان بین‌المللی است فاقد ساختار سازمانی اجرایی مستقل. بازوی اصلی اجرایی و نهادی آن، آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) است. مقر اصلی آژانس در وین، اتریش قرار دارد؛ دفاتر منطقه‌ای نیز در تورنتو (کانادا)، توکیو (ژاپن)، نیویورک (آمریکا)، ژنو (سوئیس)، سیبزدورف (اتریش) و موناکو فعال‌اند. کلیت کارکرد IAEA مبتنی بر اجرای توافق‌های پادمان و پروتکل الحاقی است که بر اساس مقررات NPT بازرسی، راستی‌آزمایی و ارزیابی فناوری هسته‌ای را مورد توجه قرار می‌دهد. کنفرانس‌های بازنگری NPT که هر پنج سال یک بار با حضور نمایندگان کشور‌ها برگزار می‌شود مرکز اصلی تصمیم‌سازی درباره روند اجرا و آینده معاهده است.

منابع مالی و بودجه: پیمان NPT بودجه مستقلی ندارد، متعهدان اصلی آن، هزینه‌های اجرایی کارگروه‌های تخصصی و کمیته‌های مرتبط با کنفرانس‌های بازنگری را تأمین می‌کنند. هزینه عملیاتی اجرای راهبرد‌های ان‌پی‌تی عمدتا از محل بودجه آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) تأمین می‌شود که در ۲۰۲۴ بودجه‌ای بالغ بر چند صد میلیون دلار داشت. آمریکا و اتحادیه اروپا اصلی‌ترین تأمین‌کنندگان مالی بودجه آژانس به شمار می‌روند؛ به‌طوری‌که سهم ایالات متحده آمریکا به‌تنهایی بیش از ۲۵ درصد بودجه سالانه آژانس را تشکیل می‌دهد. سایر کشور‌ها از جمله ژاپن، آلمان و بریتانیا نیز سهم قابل توجهی دارد. هزینه برگزاری کنفرانس‌های پنج‌ساله بازنگری (RevCon) و کمیته‌های تخصصی غالبا از محل منابع تخصیص‌یافته کشور‌های عضو و مشارکت مالی مستقیم یا غیرمستقیم اتحادیه اروپا و برخی شرکای اصلی NPT تأمین می‌شود. از نظر شفافیت مالی، گزارش‌های فصلی توسط دبیرخانه IAEA منتشر و در دسترس عموم قرار دارد.

نیروی انسانی و ترکیب کارشناسی: بخش عمده بار اجرایی NPT بر دوش نیروی انسانی IAEA است: بیش از ۲۵۰۰ نفر از ۱۶۰ کشور، شامل کارشناسان سیاسی، فنی، حقوقی، بازرسان و مدیران سطح عالی. حدود ۸۰۰ نفر در امور بازرسی و پادمان، ۴۰۰ نفر در پشتیبانی فنی و آزمایشگاهی، مابقی نیز در حوزه سیاست‌گذاری، امنیت هسته‌ای و امور حقوقی فعال‌اند. به صورت غیررسمی تعداد افرادی که به شکل مستقیم یا غیرمستقیم در سازوکار اجرای تعهدات NPT فعالیت دارند از مرز چند هزار نفر در سطح جهانی فراتر می‌رود. رهبران مدت‌دار و کارشناسان سرشناس عرصه دیپلماسی هسته‌ای همچون رافائل گروسی، یوکیو آمانو و محمد البرادعی دبیرکل‌های آژانس در سال‌های اخیر نقش تعیین‌کننده در راهبری تعاملات اجرایی – به ویژه با کشور‌های مسئله‌دار و مورد دار مثل ایران و کره شمالی – داشته‌اند.

کشور‌های تأثیرگذار و جهت‌گیری‌های تاریخی NPT

کشور‌های دارای نفوذ ساختاری: اصلی‌ترین کشور‌های تأثیرگذار بر روند تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری NPT را باید میان اعضای دائمی شورای امنیت (P۵) جست‌و‌جو کرد: آمریکا، روسیه (پس از فروپاشی شوروی)، چین، بریتانیا و فرانسه. این دولت‌ها در تدوین، اجرای مفاد، نحوه تفسیر حقوقی و حتی مدل برخورد با نقض‌ها (مثل ایران، کره شمالی، لیبی و...) نقش اصلی را دارند.

در محیط پویای امروز، کشورهایی، چون آلمان، ژاپن، کانادا، هند، اتحادیه اروپا، ترکیه و کشور‌های عمده درحال‌توسعه همچون ایران و عربستان سعودی نیز بازیگران محسوب می‌شوند که از طریق شبکه دیپلماسی و لابی‌های فنی و سیاسی می‌توانند بر روند‌های کنفرانس‌های بازنگری و سیاستگذاری‌های فنی آژانس اثرگذار باشند. در منطقه خاورمیانه، وضعیت سه بازیگر کلیدی؛ ایران با عنوان یکی از مؤثرترین اعضای پیمان، اسرائیل به عنوان قدرت هسته‌ای غیرعضو و عربستان سعودی با جاه‌طلبی‌های آشکار، اهمیت مضاعف یافته است.

روند‌های تاریخی و نقاط عطف: NPT از حیث تکامل حقوقی و روند‌های قدرتی در چند مرحله کلیدی مسیر تحول را پیموده:

• مقطع تأسیس: تصویب NPT در ۱۹۶۸ و لازم‌الاجرا شدن در مارس ۱۹۷۰ با حمایت ایالات متحده، شوروی (بعد روسیه)، بریتانیا و ۴۰ کشور امضا‌کننده اولیه.

• توسعه عضویت: پیوستن تدریجی قدرت‌های صنعتی (آلمان غربی، ژاپن، سوئد، سوئیس، استرالیا، کانادا، کره جنوبی) تا میانه دهه ۱۹۷۰ که با فشار دیپلماتیک آمریکا و در مواردی تضمین امنیتی (همچون چتر هسته‌ای برای آلمان غربی و ژاپن) همراه شد.

• موج دوم پیوستن کشور‌های درحال‌توسعه: موج گسترده عضویت دولت‌هایی، چون آرژانتین، برزیل، آفریقای جنوبی، اندونزی و ایران در دهه ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ که به «نزدیک به جهان‌شمولی» NPT انجامید. ایران در سال ۱۳۴۸ (۱۹۷۰ میلادی) با تصویب در مجلس ملی به عضویت رسمی درآمد.

• تمدید دائمی: در بازنگری ۱۹۹۵ در نتیجه فشار و چانه‌زنی قدرت‌های غیرهسته‌ای عضو، NPT با وعده کاهش تسلیحات و ایجاد منطقه عاری از سلاح هسته‌ای در خاورمیانه برای همیشه تمدید شد.

• موج چالش‌ها: پس از فروپاشی بلوک شرق، مواردی همچون نقض پنهانی در عراق و کره شمالی، خروج رسمی پیونگ‌یانگ از پیمان و ایجاد پرونده‌های پرچالش درباره ایران و سوریه، اعتبار اجرای NPT را در مقابل استمرار مسابقه تسلیحاتی (توسط قدرت‌های هسته‌ای) و نقض تعهدات (تحت تحریم و حمله اسرائیل به تاسیسات هسته‌ای سوریه و عراق) به چالش کشید.

• رادیکالیزه شدن سیاست قدرت: شکست پی در پی روند‌های خلع سلاح؛ از جمله ناکامی در تصویب پیمان منع جامع آزمایش‌های هسته‌ای (CTBT)، تعویق پیمان شکاف مواد شکافت‌پذیر (FMCT)، خروج آمریکا از برجام (۲۰۱۸)، موج جدید جنگ‌های نیابتی و حملات سایبری در دهه ۲۰۲۰.

بازیگران تاریخی و اشخاص تاثیرگذار: در کنار رهبران سیاسی (روسای جمهور و نخست‌وزیران کشور‌های عضو)، چهره‌هایی همچون محمد البرادعی، یوکیا آمانو، هانس بلیکس، رافائل گروسی، و کارشناسان ارشد دیپلماسی هسته‌ای – مانند صادق صدریه، جعفر ندیم و منوچهر فرتاش از ایران که در تدوین اولیۀ NPT نقش کلیدی داشتند – تاثیرات بلندمدتی بر مسیر سیاست‌های هسته‌ای داشتند.

نقد‌ها و انتقادات وارد بر NPT

نقد ساختاری و تبعیض حقوقی: برجسته‌ترین انتقاد به NPT مربوط به ماهیت «تبعیض‌آمیز» آن است؛ زیرا تنها پنج کشور (آمریکا، روسیه، چین، فرانسه، بریتانیا) را دارنده مشروع سلاح هسته‌ای می‌داند و بقیه را از این حق محروم می‌کند. پایان‌ناپذیری زرادخانه‌های هسته‌ای این پنج کشور و تأخیر در تحقق تعهدات ناظر به خلع سلاح (ماده ۶) همواره مورد اعتراض بازیگران غیرهسته‌ای بوده است.

از دید اقتصاد سیاسی، این ساختار هیرارشی یا سلسه مراتب، هژمونی‌طلبی بلوک پیروز پس از جنگ جهانی دوم (مبتنی بر منافع امنیتی آمریکا و متحدانش) را تثبیت و نقد مشروعیت آن را نزد کشور‌های درحال‌توسعه و بسیاری از اعضای جنبش عدم تعهد دامن زده است. نمونه عینی، شکاف عمیق در کنفرانس‌های بازنگری ۲۰۱۰ و ۲۰۱۵، و شکل‌گیری پیمان ممنوعیت تسلیحات هسته‌ای (TPNW) در ۲۰۱۷ بود که توسط بسیاری از اعضای غیرهسته‌ای حمایت شد.

انتقاد به فقدان کارآمدی پادمان‌ها و شفافیت: سازوکار IAEA در پاره‌ای موارد – از جمله در عراق، لیبی، آفریقای جنوبی، و حتی ایران – نتوانسته به موقع برنامه‌های غیرقانونی ساخت بمب را کشف کند، یا مانع تقلب و نقض مقررات پنهان‌کارانه شود. بعضی کشور‌ها پس از سال‌ها عضویت و حتی همکاری فنی با آژانس، اقدام به پروژه‌های محرمانه هسته‌ای کردند و تنها پس از حملات نظامی یا فشار شدید دیپلماتیک مجبور به توقف فعالیت‌ها شدند.

انتقادات به ناکارآمدی رکن خلع سلاح: آمار روند کاهش زرادخانه‌های بزرگ هسته‌ای بین سال ۱۹۸۷ تا حدود ۲۰۰۹ (کاهش سلاح‌های آمریکا از حدود ۷۰ هزار کلاهک به کمتر از ۸ هزار، و روسیه از ۴۰ هزار به زیر ۱۰ هزار) روندی مثبت را نشان می‌داد، اما این روند در دهه ۲۰۱۰ متوقف و حتی معکوس شد. قدرت‌های اصلی نه تنها به تعهد خلع سلاح سریع پایبند نبوده‌اند، بلکه موجی از نوسازی و توسعه تسلیحات جدید خود را آغاز کرده‌اند.

انتقاد به ناکامی منطقه‌ای‌سازی؛ مطالبه «خاورمیانه عاری از سلاح هسته‌ای»: ایران در ۱۳۵۰ / ۱۹۷۱ صراحتا خواهان تشکیل منطقه عاری از سلاح هسته‌ای در خاورمیانه شد. این ابتکار پس از پنج دهه همچنان بی‌نتیجه مانده، و دلیل اصلی آن، امتناع اسرائیل از عضویت در NPT، حمایت آمریکا از این سیاست، و بی‌عملی شورای امنیت است.

انتقادات از بی‌عملی در انتقال فناوری صلح‌آمیز: کشور‌های درحال‌توسعه معتقدند ماده ۴ NPT که حق استفاده صلح‌آمیز از فناوری هسته‌ای را تضمین می‌کند، در عمل مشروط به سیاست‌های تبعیض آمیز قدرت‌های غربی و حتی گاهی در تضاد با محدودیت‌های تحمیلی اتحادیه اروپا و آمریکا قرار می‌گیرد. بسیاری از پروژه‌های غیرنظامی این کشور‌ها به بهانه‌هایی همچون نگرانی امنیتی و خطر اشاعه یا اعمال تحریم‌های ثانویه از سوی ایالات متحده و اتحادیه اروپا متوقف یا ممنوع شده است.

تأثیرات عدم‌تقارن قدرت و اقتصاد سیاسی: بر اساس مدل‌های اقتصاد سیاسی، ساختار فعلی NPT بیشتر به نفع قدرت‌های مسلط (آمریکا، روسیه، چین، بریتانیا و فرانسه) است که مزیت هسته‌ای خود را حفظ کرده‌اند و در عین حال مانع ورود بازیگران جدید به باشگاه سلاح هسته‌ای می‌شوند، بدون آنکه کاهش جدی زرادخانه را بپذیرند.

چشم‌انداز آینده و سناریو‌های پیش‌رو

روند تضعیف و چالش‌های بقا: نتایج ناکام کنفرانس بازنگری ۲۰۱۵ و تشدید شکاف میان کشور‌های دارای سلاح هسته‌ای و کشور‌های غیرهسته‌ای مشروعیت و کارآمدی NPT را متزلزل کرده است. تحلیل‌ها نشان می‌دهد ادامه این روند، خطر گسترش برنامه‌های هسته‌ای مخفیانه، یا حتی خروج دولت‌هایی با توان بالقوه ساخت سلاح (مانند ایران) را تقویت کرده و در نقطه بحران، مدل کره شمالی قابل تکرار است.

تقویت نقش ملی‌گرایی هسته‌ای، تشدید تهدیدات نظامی و پیشرفت فناوری‌های دوگانه محور آینده پژوهی گزارش‌های امنیتی و دیپلماتیک سال‌های اخیر است.

سناریو‌های محتمل سیاست‌های جهانی: در صورت ادامه وضع موجود، به ویژه با افزایش بی‌اعتمادی قدرت‌های منطقه‌ای و خروج احتمالی ایران یا سایر اعضای کلیدی، شاهد پیشرانی موج هسته‌ای در شبه‌جزیره کره، خاورمیانه، جنوب شرقی آسیا و قفقاز خواهیم بود. در صورت احیای دیپلماسی حیاتی یا توسعه سازوکار‌های جبرانی (نظیر نظم‌ساز‌های منطقه‌ای و موافقت‌نامه‌های فرعی)، احتمال بازسازی اعتماد و بقای NPT وجود دارد، اما تحقق آن مستلزم اراده سیاسی قدرت‌های بزرگ و جلب رضایت کشور‌های غیرهسته‌ای است.