تحلیل سیاست‌های آبی ایران؛ چرا کشاورزی از اصلاحات معاف می‌شود؟

مصرف آب کشاورزی ۷ برابر بخش خانگی است/ چرا دولت به جای کشاورزی، بر بخش خانگی تمرکز کرده است؟

کد خبر: ۲۲۰۹۸۶

تاریخ: ۳۰ تير ۱۴۰۴ - ۱۳:۳۰

مصرف خانگی تنها ۱۰ درصد از کل مصرف آب کشور را شامل می‌شود و مصرف بخش کشاورزی حداقل ۷۵ درصد است. این آمار در حالی است که سیاستگذار به جای تمرکز بر کاهش مصرف آب در بخش کشاورزی فقط روی بخش خانگی و مشترکان آن تمرکز کرده است.

به گزارش نبض بازار، بحران آب در ایران به یک ابرچالش تبدیل شده است. بر اساس داده‌های بانک جهانی (۲۰۲۳)، ایران در منطقه‌ای با تنش آبی بسیار بالا قرار دارد و سرانه آب تجدیدپذیرش به کمتر از ۱۴۰۰ مترمکعب در سال (پایین‌تر از مرز بحران ۱۷۰۰ مترمکعب) رسیده.

برداشت بی‌رویه از منابع زیرزمینی، با کسری مخزن سالانه ۷٫۶ میلیارد مترمکعبی (وزارت نیرو، ۱۴۰۲) و فرونشست زمین در بیش از ۳۰۰ دشت، زنگ خطر بحران زیست‌محیطی را به صدا درآورده. به‌رغم این وضعیت اضطراری، کانون اصلی سیاست‌های مدیریت تقاضا، محدودیت‌های مصرف خانگی و صنعتی است، در حالی که بخش کشاورزی - بزرگ‌ترین مصرف‌کننده با سهمی حدود ۷۵ درصد از کل آب استحصالی کشور (فائو، AQUASTAT 2023) - با چالش‌های ساختاری ژرف در بهره‌وری و حکمرانی مواجه است. این گزارش به واکاوی این تناقض و ریشه‌های تداوم آن می‌پردازد.

واقعیت تلخ مصرف: سنگینی کفه کشاورزی

برخلاف تصور عمومی، مصرف آب خانگی در ایران تنها حدود ۶-۷ درصد و مصرف صنعتی حدود ۲-۳ درصد از کل منابع آب شیرین را تشکیل می‌دهد (سازمان آب و فاضلاب کشور، گزارش عملکرد ۱۴۰۱). در مقابل، بخش کشاورزی، با سهم غالب ۷۵ درصد، بزرگ‌ترین مصرف‌کننده است. کارایی استفاده از آب در این بخش اما به‌طور نگران‌کننده‌ای پایین است. بر اساس گزارش فائو (۲۰۲۳)، راندمان آبیاری در ایران به‌طور متوسط حدود ۴۰-۴۵ درصد است، در حالی که این رقم در کشورهای پیشرفته‌تر در مدیریت آب مانند اسرائیل به ۹۵ درصد می‌رسد. این به معنای هدررفت سالانه ده‌ها میلیارد مترمکعب آب در مسیرهای انتقال سنتی (نشتی کانال‌ها) و در مزرعه (روش‌های غرقابی منسوخ) است.

الگوی کشت نیز با شرایط اقلیمی ایران سازگاری ندارد؛ کشت محصولات پرآب‌بر چون برنج در استان‌های خشک (اصفهان، فارس) یا گندم آبی در مناطق کم‌بارش، فشار مضاعفی بر منابع وارد می‌کند. ارزش اقتصادی هر مترمکعب آب در بخش کشاورزی ایران به‌طور متوسط کمتر از ۰٫۲ دلار برآورد می‌شود (مطالعات دانشگاه صنعتی اصفهان، ۲۰۲۲)، در حالی که این رقم در بخش صنعت به ۱۰ دلار یا بیشتر رسیده؛ نشان‌دهنده تخصیص ناکارآمد منابع کمیاب.

نقد سیاست‌گذاری: تمرکز بر نمادها به جای گلوگاه‌ها

سیاست‌گذاران عمدتا با ابزار محدودیت‌های خانگی (فشارشکنی شبانه، جریمه مشترکان پرمصرف، تبلیغات صرفه‌جویی) و تا حدی تأمین آب صنایع حیاتی به بحران پاسخ می‌دهند. این رویکرد، اگرچه آگاهی عمومی را افزایش می‌دهد، در بهترین حالت تنها بر کمتر از ۱۰ درصد از کل مصرف آب اثرگذار است. در مقابل، اقدامات مؤثر برای تحول در بخش کشاورزی، به دلایل پیچیده اقتصاد سیاسی، کمرنگ، کند یا معطوف به پروژه‌های نمایشی (چون توسعه آبیاری نوین بدون پشتوانه نگهداری و آموزش کافی) باقی ست. جریمه کشاورزان پرمصرف یا تغییر الگوی کشت به ندرت با قاطعیت اجرا می‌شود.

یارانه‌های پنهان انرژی (برق ارزان برای پمپاژ چاه‌ها) و آب (تعرفه‌های بسیار پایین‌تر از هزینه تمام‌شده) عملا به هدررفت منابع دامن می‌زند. این رویکرد مشابه اشتباهات اولیه هند در مدیریت آب بود که منجر به بحران در ایالت‌هایی چون پنجاب (در غرب هند با ۴۰ میلیون جمعیت) شد؛ جایی که یارانه برق و آب، کشاورزان را به حفر چاه‌های غیرمجاز و کشت برنج پرآب‌بر تشویق کرد و سفره‌های زیرزمینی را تخلیه نمود (World Resources Institute, 2021).

ریشه‌یابی در اقتصاد سیاسی: شبکه‌ای از منافع و محدودیت‌ها

چهار عامل اقتصادی-سیاسی، مقاومت در برابر اصلاحات بنیادی بخش کشاورزی را توضیح می‌دهد:

قدرت لابی‌های کشاورزی و ذی‌نفعان سنتی: کشاورزی، بخش بزرگی از اشتغال (حدود ۱۸ درصد نیروی کار - مرکز آمار ایران، ۱۴۰۲) و معیشت، به‌ویژه در مناطق روستایی و حاشیه‌ای را تأمین می‌کند. هرگونه تغییر عمده در الگوی کشت یا افزایش قیمت آب، با مقاومت اتحادیه‌های کشاورزی و نمایندگان مناطق روستایی در مجلس روبرو می‌شود که نگران ناآرامی‌های اجتماعی اند. تجربه تلخ افزایش قیمت سوخت در آبان ۹۸، حساسیت سیاست‌گذاران به هر اقدامی که هزینه‌های معیشتی را افزایش دهد، تشدید کرده است.

ساختار مالکیت و حکمرانی پراکنده: خرد بودن اراضی کشاورزی (میانگین کمتر از ۵ هکتار به ازای هر بهره‌بردار) اجرای سیستم‌های نوین آبیاری تحت مدیریت یکپارچه یا نظارت مؤثر را دشوار و پرهزینه می‌سازد. نهادهای متعدد و گاه موازی (وزارت جهاد کشاورزی، وزارت نیرو، شرکت‌های آب منطقه‌ای، تعاونی‌ها) هماهنگی را تضعیف می‌کنند. این پراکندگی مشابه چالش‌های مکزیک در اصلاح بخش کشاورزی بود که نیازمند برنامه‌های پیچیده مشارکتی شد (OECD, 2020).

یارانه‌های مخرب و اقتصاد سیاسی توزیع منابع: آب و انرژی ارزان‌قیمت برای کشاورزان، نوعی یارانه پنهان است که هزینه واقعی منابع را پنهان می‌کند. حذف یا کاهش این یارانه‌ها، با وجود ضرورت اقتصادی، از نظر سیاسی دشوار است. دولت‌ها ترجیح می‌دهند هزینه‌های محیط‌زیستی (فرونشست زمین، خشک‌شدن تالاب‌ها) و ناکارآمدی را به‌جای پرداخت‌های مستقیم از جیب بپردازند. این پدیده شبیه به وضعیت دره مرکزی کالیفرنیا ست که کشاورزان به دلیل حقوق آب تاریخی و ارزان، به کشت محصولات پرآب در خشکسالی ادامه دادند (Pacific Institute, 2022).

کوتاه‌نگری سیاستی و چرخه‌های انتخاباتی: نتایج اصلاحات در بخش کشاورزی (مثل تغییر الگوی کشت، نوسازی سیستم‌ها) بلندمدت است و در دوره یک دولت قابل مشاهده نیست. در مقابل، محدودیت‌های خانگی اثرات کوتاه‌مدت و قابل‌رؤیت‌تر (هرچند محدود) دارد و فشار سیاسی کمتری بر دولت وارد می‌کند. این تمایل به اقدامات نمایشی سریع‌الاثر، ضعف ساختاری در حکمرانی بحران‌های پیچیده است.

تجارب جهانی: درس‌هایی از موفقیت و شکست

کشورهای دیگری که با بحران‌های مشابه مواجه شده‌اند، راهکارهای متفاوتی را با نتایج گوناگون آزموده‌اند:

اسرائیل: الگوی تحول بنیادی. اسرائیل با کمبود شدید آب، تمرکز اصلی را بر کشاورزی گذاشت: سرمایه‌گذاری عظیم در آبیاری قطره‌ای با راندمان نزدیک به ۹۵ درصد، تصفیه و استفاده مجدد از ۸۶ درصد فاضلاب برای کشاورزی (بالاترین نرخ جهان - Water Authority of Israel, 2023)، قیمت‌گذاری واقعی آب، و تمرکز بر کشت با ارزش افزوده بالا و کم‌آب‌بر (صادرات گل و میوه‌های خاص). این تحول نیازمند اراده سیاسی قوی و سرمایه‌گذاری مستمر بود.

استرالیا: بازار آب و حکمرانی مشارکتی. پس از «هزاره خشک» (Millennium Drought)، استرالیا اصلاحات ژرف اجرا کرد: ایجاد بازارهای آب رسمی که امکان خرید و فروش حق‌آبه‌ها را فراهم می‌سازد، تعیین سقف قابل‌تحویل (Sustainable Diversion Limits) برای رودخانه‌ها بر اساس علم روز، و مشارکت‌دادن ذی‌نفعان در مدیریت حوضه‌های آبی (Murray-Darling Basin Plan). این سیاست‌ها اگرچه با چالش‌هایی روبروست، به بهبود انعطاف‌پذیری کمک کرده (Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics, 2022).

هند: هشدار از نیمه‌کاره‌گی. تلاش‌های پراکنده هند (مانند نصب کنتور برق برای چاه‌ها در برخی ایالت‌ها) بدون پرداختن به ریشه‌های اقتصاد سیاسی (یارانه برق، الگوی کشت ناسازگار، نبود جایگزین معیشتی) نتوانسته از بحران در دشت‌های شمالی جلوگیری کند. نشان‌دهنده خطر اقدامات جزئی بدون پشتوانه اصلاحات ساختاری.

راهکارهای پیشنهادی: عبور از بن‌بست

مواجهه مؤثر با بحران آب ایران مستلزم جسارت برای تغییر جهت به سمت اصلاحات اساسی در بخش کشاورزی ست. راهکارهای زیر، با در نظر گرفتن ملاحظات اقتصاد سیاسی، قابل بررسی هستند:

تغییر تدریجی نظام یارانه‌ها با رویکرد حمایتی هوشمند: به‌جای یارانه پنهان آب و انرژی، پرداخت‌های نقدی مستقیم و هدفمند به کشاورزان خرده‌پا بر اساس معیارهای معیشتی (نه حجم آب مصرفی) و مشروط به مشارکت در برنامه‌های افزایش بهره‌وری (آموزش، تغییر کشت). این الگو مشابه «یارانه سبز» در اتحادیه اروپا ست که پرداخت‌ها را به رعایت معیارهای زیست‌محیطی پیوند می‌زند. قیمت آب باید پلکانی و مبتنی بر حجم مصرف واقعی (با کنتورهای دقیق) و با در نظر گرفتن توان پرداختی کشاورزان، افزایش یابد. درآمد حاصله باید به‌طور شفاف صرف توسعه زیرساخت‌های آبی نوین و جبران خسارت به کشاورزان خرد در دوره گذار شود.

اجرای جامع و پایش‌شده «طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی»: این طرح نیازمند تقویت جدی نظارت و اجرا ست: نصب کنتورهای هوشمند و غیرقابل دستکاری بر روی همه چاه‌ها، مسدودسازی واقعی و بدون اغماض چاه‌های غیرمجاز، و تخصیص حق‌آبه‌های قابل‌تحویل بر اساس توان اکولوژیک هر دشت. ایجاد پلیس آب مستقل با اختیارات کافی و شفافیت در گزارش‌دهی تخلفات ضروری است. تجربه موفق منطقه «پالوس ورد» در کالیفرنیا در مدیریت مشارکتی و پایش سفره‌های زیرزمینی الهام‌بخش است.

توسعه کشاورزی قراردادی با محوریت الگوی کشت بهینه و زنجیره ارزش: دولت و بخش خصوصی باید با کشاورزان در قالب قراردادهای تضمین‌شده همکاری کنند: تأمین نهاده‌های با کیفیت، اعطای تسهیلات کم‌بهره برای نوسازی آبیاری، و خرید تضمینی محصولات کم‌آب‌بر و با ارزش افزوده بالا (گیاهان دارویی، دانه‌های روغنی خاص، گلخانه‌ای). این مدل مشابه موفقیت شرکت‌های بزرگ کشاورزی در ترکیه در سازماندهی کشاورزان خرده‌پا برای صادرات است.

سرمایه‌گذاری کلان در زیرساخت‌های مدرن با مدیریت یکپارچه: انتقال و توزیع آب کشاورزی نیازمند نوسازی اساسی است: لوله‌گذاری کانال‌های اصلی و فرعی برای کاهش نشتی، توسعه سیستم‌های آبیاری تحت فشار (قطره‌ای، بارانی) با اولویت مناطق بحرانی، و ایجاد سامانه‌های هوشمند پایش و توزیع آب در سطح مزرعه. تأمین مالی این پروژه‌ها از طریق صندوق‌های ملی آب، مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) و جذب سرمایه خارجی در قالب طرح‌های BOT صورت می‌گیرد. الگوی موفق پروژه‌های بزرگ آبیاری مدرن در مراکش (Plan Maroc Vert) قابل توجه است.

تقویت حکمرانی یکپارچه و مبتنی بر حوضه‌های آبی: ایجاد نهادهای مدیریت حوضه‌ای قدرتمند با حضور نمایندگان واقعی و متعهد دولت (وزارت نیرو، جهاد کشاورزی، محیط‌زیست)، کشاورزان، صنایع و جامعه مدنی. این نهادها باید اختیار تخصیص آب، نظارت بر مصرف، حل اختلافات و برنامه‌ریزی توسعه پایدار حوضه را بر اساس داده‌های علمی داشته باشند. مدل مدیریت حوضه‌ای «مورای-دارلینگ» در استرالیا، با همه پیچیدگی‌هایش، تجربه‌ای آموزنده است.

افزایش آگاهی و توانمندسازی کشاورزان: اجرای کمپین‌های آموزشی گسترده و مستمر برای کشاورزان در زمینه روش‌های نوین آبیاری، مدیریت خاک، انتخاب بذرهای مقاوم به خشکی و کشت گلخانه‌ای. ایجاد مراکز خدمات کشاورزی در مناطق روستایی برای ارائه مشاوره فنی و دسترسی به فناوری‌های روز. تجربه برنامه‌های ترویج کشاورزی در ویتنام در افزایش بهره‌وری نمونه‌ای موفق است.

عبور از وضعیت فعلی نیازمند اراده‌ای فراتر از شعار و اقدامات مقطعی ست. هزینه ادامه سیاست‌های ناکارآمد، نه‌تنها تخریب بیشتر محیط‌زیست، که تهدید امنیت غذایی و تشدید ناپایداری اجتماعی-اقتصادی در بلندمدت خواهد بود.