۱۰ تیر؛ روز صنعت و معدن تجربه صنعتی شدن ترکیه و کره جنوبی و درس‌هایی برای ایران

کد خبر: ۲۱۸۶۷

تاریخ: ۱۰ تير ۱۳۹۸ - ۱۲:۲۰

چنانچه موتور رشد و توسعه کشوری بخش صنعت باشد و سایر بخشهای اقتصادی با هسته و مرکزیت آن گسترش یابند، آن کشور صنعتی تلقی می‌شود. بخش صنعت به دلیل ماهیت عمدتا سرمایه‌بری که دارد، غالبا اشتغال‌زایی مستقیم بالایی در قیاس با سایر بخشها نداشته و سرانه سرمایه‌گذاری برای ایجاد هر شغل مستقیم در آن معمولا بسیار بالاست. اما وجود پیوندهای پسین و پیشین قوی این بخش با بخش کشاورزی و خدمات در قالب زنجیره‌های ارزش موجب شده است تا اشتغال‌زایی غیرمستقیم بالایی از کانال ایجاد تحرک در سایر بخشها ایجاد کند.

با این تفاسیر و با توجه به اینکه رشد اقتصادی ایران غالبا متاثر از رشد صادرات نفت بوده،‌ به همین دلیل، بخش صنعت تاکنون قادر به ایجاد روندی مشخص و پایدار در رشد اقتصادی کشور نبوده و لذا صنعتی‌شدن به معنای واقعی آن در کشور محقق نشده است. سهم کمتر از ۵۰ درصدی بخش صنعت از ارزش افزوده کشور، سهم حدود ۲۰ درصدی صادرات صنعتی از صادرات کل در بهترین حالت و نهایتا نسبت یک به ۱۰ در ارزش تولید سرانه صنعتی ایران در قیاس با مقدار این شاخص در کشورهای صنعتی و نوظهور (کمتر از ۰.۱)  گواهی بر این مدعا است. این در حالی است که تلاش برای صنعتی شدن ایران در نظام برنامه‌ریزی کشور قدمتی دیرینه داشته و  تقریبا قدمتی معادل با کشورهای نوظهور صنعتی کنونی دارد. عدم توفیق در تحقق و پیگیری توسعه صنعتی در کشور و ریشه‌یابی آن موضوعی است که در ادامه با مرور روند پیگیری راهبردهای توسعه صنعتی ایران و مقایسه اجمالی آن با تجارب دو کشور ترکیه و کره جنوبی مورد بررسی قرار گرفته است. دلایل انتخاب این دو کشور آن است که اولا کره جنوبی روند توسعه را تقریبا همزمان با ایران آغاز کرد و در حال حاضر در مرز توسعه یافتگی صنعتی قرار دارد و ثانیا ترکیه نیز ضمن انطباق تاریخی و برخورداری از دوران گذار مشابه با اقتصاد ایران، پیگیری راهبردهای ویژه صنعتی را تقریبا همزمان با ایران آغاز کرد و در حال حاضر در میانه راه توسعه صنعتی قرار دارد.

تحلیل تاریخی و عملکردی صنعتی شدن در ایران

در خصوص بررسی روند توسعه صنعتی در ایران دو محور قابل تامل است: ۱- نگاه راهبردی برنامه‌های توسعه اقتصادی کشور و نیز مستندات مرتبط با برنامه‌های بخشی در خصوص توسعه صنعتی چگونه بوده است؟ ۲- با توجه به شاخصهای عملکردی حوزه صنعت و یا نمای بیرونی صنعت کشور به صورت تاریخی، توسعه صنعتی در کشور چگونه ارزیابی می‌شود؟

آغاز برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران به برنامه اول عمرانی پیش از انقلاب، یعنی بیش از ۷۰ سال قبل باز می‌گردد. از آن زمان تاکنون (به‌جز در دوره جنگ تحمیلی عراق علیه ایران) به نوعی نظام برنامه‌ریزی در اقتصاد ایران حاکم بوده است. با این حال توجه به توسعه صنعتی به دهه ۱۳۴۰ و از زمان برنامه سوم عمرانی قبل از انقلاب بازمی‌گردد. در آن دهه، همزمان با حضور دولت برای احداث صنایع بزرگ به ویژه در حوزه نفت، انرژی، معادن و فلزات اساسی، طیف گسترده‌ای از بنگاه‌های صنعتی و شرکت‌های خصوصی در بخش‌هایی نظیر خودروسازی، صنایع غذایی، بانکداری و لوازم‌خانگی شکل گرفت و توسعه یافت. روند شتابان توسعه بنگاه‌های صنعتی تا نیمه اول دهه ۱۳۵۰ ادامه یافت. با ورود به دهه ۱۳۶۰، با وقوع تحولات پرشتاب سیاسی و اقتصادی ناشی از انقلاب اسلامی در کشور از یک سو، و از سوی دیگر ملی‌کردن صنایع بزرگ و وقوع جنگ، فضا برای فعالیت بنگاه‌های صنعتی بسیار دشوار شد و نتیجتا روند سرمایه‌گذاری صنعتی و رشد بخش صنعت در کشور دچار رکود شد. با گذر از آن دوره و ورود به دهه ۱۳۷۰ یعنی آغاز اجرای برنامه‌های توسعه پس از انقلاب، موضوع توسعه صنعتی غالبا به عنوان یکی از محورها مطرح بود؛ به نحوی که در اولین برنامه توسعه، بازسازی صنایع یکی از محورهای کلیدی آن بود. پس از آن، در برنامه‌های بعدی نوعی سردرگمی در اتخاذ رویکردهای توسعه صنعتی به چشم می‌خورد؛ به‌گونه‌ای که راهبردها با تغییرات زیادی همراه بود و غالبا نیز عملکردهای مورد انتظار برنامه در پیگیری آنها ملاحظه نشد. توسعه مالکیت دولتی تا خصوصی‌سازی، جایگزینی واردات تا توسعه صادرات، توجه به مزیتهای نسبی تا مزیتهای رقابتی و رویکردهای حمایتی تا آزادسازی، طیفی از محورهای راهبردی متفاوت در برنامههای توسعه بود که غالبا مبتنی بر یک برنامه راهبردی بلندمدت توسعه صنعتی نبودند.

اولین سند راهبردی ویژه برای توسعه بخش صنعت در سال ۱۳۸۲ تدوین شد. از همان زمان چالشهای مهمی در بین سیاستگذاران و برنامه‌ریزان اقتصادی در خصوص تدوین برنامه راهبردی بخش صنعت ایجاد شد و تا سال ۱۳۹۴ در مجموع چهار سند راهبردی با استناد به الزمات قانونی برای توسعه بخش صنعت ارایه شد؛ بنابراین ملاحظه می‌شود اتخاذ راهبردهای توسعه صنعتی خود چالشی مهم در بین برنامه‌ریزان کشور بوده است. مقایسه برنامه‌های راهبردی نیز موید آن است که  هرچند بخشی از این برنامه‌ها در عمل به عنوان اسناد توسعه صنعتی تلقی نمی‌شوند، لیکن بررسی اجمالی این موارد موید آن است که نظام برنامه‌ریزی در حوزه صنعت با چالشهای مهمی روبه‌رو بوده و کماکان روبه‌رو است. عدم توجه به پتانسیلها و امکانات موجود به منظور تخصیص بهینه منابع بر اساس اولویتهای مشخص و به نوعی بلندپروازی در اتخاذ اهداف متعدد و توجه محدود به تدوین برنامه‌های عملیاتی مشخص  و عدم توجه به مکانیسم «بازخورد» برای اصلاح راهبردها و برنامه‌های عملیاتی باعث شده تا توسعه بخش صنعت غالبا معطوف به سیاستگذاریهای مقطعی شده و نتیجه آن شکل‌گیری ساختار ناهمگون بخش صنعت بدون ایجاد پیوندهای عمودی و افقی کارآمد و نیز عدم هم‌پیوندی با زنجیره‌های ارزش ملی و بین‌المللی بوده است. این موارد موجب تمرکز توسعه بخش صنعت مبتنی بر رویکرد منبع محوری در حوزه‌های خاص با عمق صنعتی پایین و عدم توجه به عنصر نوآوری در حوزه توسعه صنعتی شده است. قدرت درونزایی محدود بخش صنعت کشور و آسیب‌پذیری بالا از شوکهای خارجی از جمله پیامدهای این ساختار بوده است.

لازم به توضیح است که طی این دوران برخی از راهبردهای توسعه صنعتی به نوعی دارای عملکردهای مثبتی بوده و علیرغم وجود چالش‌هایی عمده، برخی رشته فعالیت‌ها نظیر صنایع فلزات اساسی، کانیهای غیرفلزی، پتروشیمی و غذایی توانستند بیشترین تحولات مثبت را در قیاس با سایر رشته فعالیت‌های صنعتی تجربه کنند. با این حال صنایع خودروسازی، ماشین‌سازی، الکترونیک، نساجی، پوشاک و صنایع پاییندست پتروشیمی از جمله مواردی هستند که چالش توسعه در خصوص آنها همچنان بسیار قوی است.

تجربه صنعتی شدن در کشورهای منتخب و درس‌هایی برای ایران

نگاهی به روند توسعه صنعتی در سایر کشورها می‌تواند تا حدودی کاستیهای توسعه صنعتی در ایران را نمایان کند؛ از این‌رو در ادامه تجربه دو کشور ترکیه و کره جنوبی مورد بررسی قرار گرفته است.

کشور ترکیه روند طولانی را برای دستیابی به موقعیت کنونی طی کرده است، لیکن توسعه صنعتی این کشور مربوط به دو دهه اخیر است. از اوایل دهه ۱۹۸۰، اصلاحات ساختاری مهمی در این کشور رخ داد و با شروع  اصلاحات اقتصادی، رویکرد کشور از رژیم تجارت حمایتی به اقتصاد صادرات‌محور تغییر کرد. در راستای اجرای سیاست‌ الحاق به اتحادیه اروپا و سازمان تجارت جهانی، دولت به انجام اصلاحاتی در جهت کاهش روند نامطلوب اقتصادی ناشی از تجمع نیروی انسانی در بخش دولتی، نبود مهارتهای لازم در مدیریت دولتی و مشکلات مالی و بودجه‌ای دولتی (به منظور کاهش اعمال فشار بر بودجه ملی) مبادرت ورزید که مهمترین آن خصوصی‌سازی بود. خصوصی‌سازی با هدف آزادسازی اقتصادی، کاهش نقش تصدیگری دولت و افزایش نقش حاکمیتی آن در اقتصاد، کاهش محدودیت بودجه مورد نیاز بخش عمومی و افزایش کارایی و اثربخشی اقتصاد کشور،  از سال ۱۹۸۴ آغاز شد. با ورود به قرن اخیر و همزمان با پیگیری برنامه راهبردی توسعه صنعتی در دور دوم اصلاحات ساختاری، دولت ترکیه درصدد ارتقای نقش و جایگاه بخش خصوصی بوده و تلاشهایی جهت به حداقل رساندن نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی در میان تمامی شهروندان از طریق سرمایه‌گذاری دولتی در بخش‌های آموزش و پرورش، بهداشت و سایر بخش‌های مرتبط با حمایت‌های اجتماعی انجام داد. علاوه بر این، در راستای مدرن‌سازی کشور، برخی نهادهای دولتی مستقل در بخش‌های نظارت بر مقررات بانکی و آژانس‌ها و اپراتورهای مخابرات راه‌اندازی شدند. ضمن آنکه به منظور جلوگیری از ایجاد فساد، قوانینی تدوین شد. همچنین به منظور بهبود پاسخگویی و مدیریت عمومی دولت، برخی قوانین سختگیرانه و مقررات مطابق با استانداردهای بینالمللی در زمینه انرژی، مخابرات و بانکداری ایجاد شد. در نهایت، با هدف حمایت از بخش خصوصی و توانمندسازی آنها در جذب سرمایهگذاری خارجی، دولت مجوزهای لازم را در اختیار برخی از سازمان‌ها و نهادهای کارآمد قرار داد. در این فرآیند، تاکید عمدتا بر نوآوری‌های جدید و رقابت‌پذیری بیشتر در بازارهای خارجی بود و اصلاحات اقتصادی در زمینه بخش عمومی و خصوصی ادامه یافت.

نخستین سند سیاست صنعتی کشور ترکیه برای دوره زمانی ۱۱ـ۲۰۰۳ تدوین شد. چشم‌انداز این سند، تبدیل شدن ترکیه به پایگاه تولید اوراسیا در محصولات با تکنولوژی بالا و متوسط بوده و هدف کلی آن دستیابی به توسعه پایدار به لحاظ اشتغال‌زایی و ملاحظات زیست‌محیطی مبتنی بر بهره‌وری با تاکید بر تولید و صادرات محصولات با فناوری و ارزش افزوده بالا بوده است. دو راهبرد کلی این سند یکی توسعه صادرات، استقرار در بخشی از زنجیره ارزش جهانی (افزایش تولید کالاهای با فناوری متوسط و بالا و موجد مزیت رقابتی) و توانمندسازی و استفاده از ظرفیتهای خلاق بخش خصوصی جهت بالا بردن بهره‌وری و دیگری تقسیمبندی توسعه صنعتی به دو گروه (۱) صنایع مربوط به ساخت (با فناوری بالا و متوسط و با فناوری پایین) و (۲)خدمات مرتبط با ساخت (طراحی، توزیع و ...) بوده است. همچنین در این سند با توجه به معیارهای «ارتقای توسعه صنعتی با تمرکز بر بنگاههای کوچک و متوسط» و «انتخاب صنایع بر پایه مزیت نسبی و برخورداری از صنایع واسطه‌ای قوی، اشتغالزایی و نگاه به بازارهای آتی» صنایعی نظیر صنایع خودرو، ماشین‌سازی، الکترونیک، نساجی و پوشاک، غذایی و فولاد و آهن به عنوان صنایع اولویت‌دار انتخاب شدند. پیگیری اجرایی‌سازی راهبردهای توسعه صنعتی در این کشور به صورت جدی در بالاترین سطوح ‌دنبال میشود و تمامی امکانات کشور در راستای اهداف کلان توسعه صنعتی مورد استفاده قرار می‌گیرند.

پیاده‌سازی این راهبردها اثرات مثبتی بر توسعه بخش صنعت ترکیه داشته است به‌گونه‌ای که ارزش افزوده صنایع (ساخت) به قیمت ساخت از حدود ۸۰ میلیارد دلار در سال ۲۰۰۳ به حدود ۲۰۰ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۷ افزایش یافته است؛ حال آنکه متوسط رشد جهانی این شاخص در دوره مشابه تنها ۳۰ درصد بوده است. در ایران نیز ارزش افزوده حوزه ساخت صنعتی در دوره مشابه تنها ۷۰ درصد بوده و رقم مطلق ارزش افزوده صنعتی در سال ۲۰۱۷ ترکیه در مجموع ۲.۸ برابر ایران بوده است حال آنکه در سال ۲۰۰۳ این رقم در سطح ۲ برابر قرار داشته است. بنابراین مشاهده می‌شود اگرچه اصلاحات ساختاری و پیگیری راهبردهای توسعه در ایران تقریبا هم‌زمان با ترکیه آغاز شد اما در حاشیه بودن صنعت و عدم پیگیری راهبردهای توسعه صنعت در ایران در مقایسه با وجود عزم نظام اجرایی در ترکیه برای پیگیری راهبردهای توسعه در سطح بسیار عالی، موجب شد تا رشد صنعتی در ایران در سطحی پایین‌تر از این کشور تحقق یابد، ضمن آنکه فضای بین‌المللی مناسب‌تری روبه‌روی ترکیه قرار داشت.

کره جنوبی در حال حاضر جزو ۲۰ کشور قدرتمند اقتصادی جهان است. این کشور از سال‌های دهه ۱۹۶۰ با الگوهای مبتنی بر جایگزینی واردات (با هدف توسعه صادرات) و با اتکا به بازارهای صادراتی اقدام به توسعه صنعتی کرد. کره جنوبی توسعه صنعتی را از صنایع ساده همچون نساجی و پوشاک شروع کرد. بررسیها نشان می‌دهد که اقتصاد این کشور در ابتدای روند توسعه صنعتی با یک رژیم بازار محور فاصله زیادی داشت و راهبرد توسعه اقتصادی کره جنوبی از نوع آزادی اقتصادی و بازار آزاد نبود. با این حال، این مرحله صرفا یک مرحله گذار بود. در ادامه با یک چرخش سیاستی در دهه ۱۹۷۰، از سیاستهای توسعه صادراتی بهره برد. این کشور با الگوبرداری از تجربه ژاپن به تاسیس شرکت‌های بزرگ روی آورد و سعی کرد به الگوهای ساخت داخل عمق ببخشد. کره جنوبی فرایند حرکت به سوی صنایع بزرگ را ادامه داد و سپس به توسعه صنایع با فناوری برتر پرداخت. در دهه ۱۹۹۰، این کشور به عنوان یک سرشاخه در قاره آسیا مطرح شد که از مرحله «ساخت» و «طراحی» عبور کرده و به  مرحله «خلق برند» رسیده است؛ بطوریکه در تشکیل زنجیره‌های ارزش و تخصصی‌سازی عمودی یکی از نمونه‌های موفق آسیایی است که توانسته به زنجیره ارزش جهانی متصل شده و پیمانکارانی دائمی برای حوزههای مورد نظر خود بیابد. حضور هوشمندانه دولت به دور از تصدیگری در مسیر توسعه اقتصادی کره جنوبی بسیار مشهود است. به عبارت بهتر، کره جنوبی با برخورداری از یک برنامه راهبردی منسجم و مستحکم توسعه مبتنی بر صنعت و فناوری و همچنین با تکیه خاص بر تولید صنعتی که نقشی اساسی در بومی‌سازی فناوری داشت به جایگاه مطلوبی در مناسبات اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی رسید. این کشور با تمرکز بر پنج بخش استراتژیک شامل فولاد، پتروشیمی، خودرو، کشتی‌سازی و فناوری اطلاعات و ارتباطات به سطح بالایی از فناوری دست یافت. مرور تجربه این کشور نشان می‌دهد که مهم‌ترین اصل در برنامه‌های توسعه کره‌جنوبی، انتخاب صنایع اولویت‌دار و تخصیص منابع کمیاب به این صنایع بوده است. در واقع کره‌جنوبی با عبور از مراحل اولیه توسعه و ایجاد صنایع دارای قابلیت صادراتی بالا، شکل و ماهیت برنامه‌ریزی توسعه‌ای را تغییر داد.

اگرچه ایران و کره جنوبی فرآیند توسعه صنعتی را هم‌زمان آغاز کردند و کشور کره جنوبی در قیاس با ایران به لحاظ برخورداری از منابع زیرزمینی فقیرتر است، اما توانسته به رشد اقتصادی بالاتری نسبت به ایران دست یابد؛ بطوریکه رشد ارزش افزوده صنعتی کره در طی این دوره تقریبا ۶۰ ساله ۵.۶ برابر ایران بوده است. علاوه بر آن، تولید صنعتی (ساخت) به قیمتهای ثابت ۲۰۱۰ دو کشور ایران و کره جنوبی در سال ۱۹۶۰ به ترتیب برابر با ۱.۱۸ و ۱.۰۵ میلیارد دلار بوده و در سال ۲۰۱۷ این رقم برای دو کشور به ترتیب به ۶۹.۳ و ۳۸۶.۸ میلیارد دلار رسیده است.

جمع‌بندی

با مرور تجربه ترکیه و کره جنوبی و مقایسه آن با روند توسعه صنعتی در  ایران چند نکته کلیدی حایز اهمیت است:

- وجود راهبرد توسعه صنعتی حائز اهمیت است و پیگیری دقیق و رفع موانع آن یکی از اقدامات مهم کشورها است. رویکرد انفعالی نسبت به تدوین و اجرای راهبردهای توسعه صنعتی در ایران شاید یکی از مهمترین علل دور افتادن ایران از روند توسعه صنعتی باشد.

- راهبردهای توسعه صنعتی کشورهای منتخب، برون‌گرا و مبتنی بر توسعه بازارهای صادراتی بوده و اساسا جایگزینی واردات به عنوان راهبرد دائمی نبوده و در کوتاهمدت مورد استفاده قرار گرفته است. در واقع در عمق بخشی به تولیدات صنعتی با هدف ارتقای درون‌زایی، برونگرایی نقشی محوری دارد.

- هدفگذاری توسعه صنعتی فناورانه و عدم اتکا به اقتصاد منبع محور با اتخاذ راهبردهای مناسب می‌تواند سرعت صنعتی شدن در ایران را ارتقا بخشیده و جبرانی برای سالهای پیشین باشد.

- عدم حاکمیت نگاه جزیرهای و مقطعی و تمرکز بر صنایع خاص و اولویت‌دار، همراه با تخصیص منابع به‌ آن‌ها الزامی است.

- اصلاحات ساختاری، توسعه زیرساختها و بهره‌مندی از امکانات و توانمندی‌های اقتصادی، سیاسی و بازرگانی کشور می‌بایست بصورت جدی به موازات توسعه صنعتی پیگیری شود.

انتهای پیام